ФИНАНСИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Конституция РФ не содержит однозначно прописанного механизма финансирования реализации прав граждан на социальное обеспечение, так же как и указаний на конкретные организационно-правовые формы институтов социального обеспечения. Такими механизмами могут быть бюджетное финансирование, обязательное социальное страхование, а также добровольное социальное страхование. Однако в настоящее время основным механизмом , в рамках которого реализуется право граждан Российской Федерации на социальное обеспечение, является механизм обязательного социального страхования . Это подтверждается действующим законодательством, а также позицией Конституционного Суда РФ, отражённой в ряде его решений.
В России в начале 90-х годов прошлого века при переходе к рыночной модели хозяйствования была практически сформирована правовая и институциональная основа системы социального страхования. В частности, были созданы независимые специализированные институты социального страхования - так называемые внебюджетные социальные фонды . Созданные структуры - Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения РФ - обладали главными характеристиками институтов социального страхования, зафиксированными в системе международных трудовых норм. Их средства не были консолидированы в составе федерального бюджета, обеспечивая тем самым большую степень прозрачности для их использования исключительно на нужды застрахованных. Каждый из фондов отвечал за управление социальной защитой от определённой группы социальных рисков, традиционно объединяемых в рамках самостоятельных отраслей социальной защиты:
1) старость, инвалидность, потеря кормильца;
2) необходимость медицинской помощи;
3) временная нетрудоспособность, включая беременность, роды и уход за малолетними детьми;
4) безработица.
Каждый из фондов осуществлял сбор обязательных страховых взносов, уплачиваемых работодателями (и работником в случае обязательного пенсионного страхования), что определяло ответственность каждого фонда за финансовое состояние отрасли социального страхования. Порядок уплаты и размеры взносов устанавливались законом.
Словом, созданная институциональная структура и её правовое обеспечение как никогда до и после того соответствовали принципам социального страхования, таким как субсидиарность со стороны государства, социальная (партисипативная) демократия для участников системы, страховой механизм возмещения утраченного заработка и др.
В июле 1999 г. был принят Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования». Этот Закон занимает особое место в правовом массиве, регулирующем права граждан на социальное обеспечение, так как имеет рамочный характер. В Законе заложены правовые основы и общие принципы функционирования всей системы обязательного социального страхования. Подразумевается, что все другие законы, касающиеся отдельных видов обязательного социального страхования, должны соответствовать общим принципам, зафиксированным в данном Законе. В частности, в тексте Закона дано определение правового статуса объектов социального страхования, изложены их права и обязанности.
Впервые в этом Законе закреплены основные принципы обязательного социального страхования:
Устойчивость его финансовой системы за счёт эквивалентности страхового обеспечения и страховых взносов;
Всеобщий и обязательный характер;
Доступность для застрахованных лиц;
Государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных рисков;
Исполнение страховщиком обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения;
Государственное регулирование системы обязательного социального страхования;
Паритетность участия субъектов в органах управления;
Общественный контроль.
Также предусмотрены правовые механизмы, обеспечивающие защищённость финансовых средств государственного социального страхования. Устанавливается автономность бюджетов обязательного социального страхования, которые не входят в бюджеты органов государственной власти и местного самоуправления; включены положения о разделении полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в сфере обязательного социального страхования, определен круг вопросов, относимых к ведению федеральных властей.
В ст. 24 Закона предусмотрены государственные гарантии устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования в виде предоставления дотаций, а также возможности вложения временно свободных денежных средств только по обязательствам Правительства РФ, обеспечивающим их доходность. Профсоюзные организации имеют право контроля за использованием этих средств.
Для ведения финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов ежегодно принимаются федеральные законы о бюджетах фондов на очередной финансовый год и утверждается исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов за очередной финансовый год.
Тем не менее изменения последних лет в законодательстве, регулирующем обязательное социальное страхование, в частности порядок его финансирования, говорят скорее о стихийном, чем последовательном развитии этой социально значимой сферы жизни общества.
Указанным Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 118 страховые взносы на обязательное социальное страхование были консолидированы в составе Единого социального налога (взноса). Таким образом, был законодательно усилен процесс нивелирования различий между обязательными страховыми взносами и налогами.
Специалисты в области международного трудового права и управления социальной защитой, а также профсоюзные лидеры предупреждают об опасности смешения правового статуса этих обязательных платежей. Особый статус обязательных взносов на социальное страхование признается одним из эффективных инструментов достижения финансовой устойчивости и прозрачности систем социального страхования, а также основным условием реализации страхового принципа организации этой системы.
Также начиная с 2001 г. перестал действовать Государственный Фонд занятости , другими словами, была ликвидирована система социального страхования от безработицы. Обеспечение безработных происходит теперь на основе бюджетного финансирования , что в корне меняет сложившуюся систему.
Единый социальный налог (ЕСН) был введён Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» . Он зачислялся в Пенсионный фонд, Федеральные и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, а также в Фонд социального страхования (за исключением взносов на обязательное социальное страхование от профессиональных рисков и платежей на обязательное медицинское страхование неработающего населения). Уплачивать его должны все работодатели, индивидуальные предприниматели, рядовые, семейные общины малочисленных народов Севера, занимающиеся традиционными отраслями хозяйствования, крестьянские (фермерские) хозяйства, адвокаты, частные нотариусы и др.
Объект налогообложения почти не различается более в зависимости от вида социального страхования - Единым социальным налогом облагались все доходы, начисленные работодателем в пользу работника.
Ответственность за сбор обязательных страховых взносов, его своевременность и полноту возложена на налоговые органы.
Принятие нового пенсионного законодательства с 1 января 2002 г. повлияло на порядок сбора ЕСН. В течение всего 2001 г. в Пенсионный фонд зачислялась вся часть единого социального налога, предназначенного для выплаты трудовых пенсий. А с 2002 г. в связи с принятием новых пенсионных законов и дополнительными изменениями налогового законодательства при той же налоговой нагрузке на фонд оплаты труда платёж, зачисляемый в Пенсионный фонд, делится на две части. Одна часть в размере до 14 % от выплат в пользу работника зачисляется в федеральный бюджет и идет на выплату базовой части пенсии . Данная часть платежей в пенсионную систему носит налоговый характер, т. е. является безвозмездной и индивидуально обезличенной. Вторая часть (оставшиеся около 14 % от максимально возможного 28 %-го тарифа) зачисляется в бюджет Пенсионного фонда и предназначена для выплаты страховой и накопительной части пенсии . Эта часть, таким образом, имеет другую правовую природу и именуется пенсионными страховыми взносами, а в российском Налоговом кодексе - «сборами (взносами)».
В целом следует отметить, что в терминологии пенсионного и налогового законодательства отсутствует единообразие. Иногда формулировки НК РФ приводят к неоднозначному прочтению фундаментальных для системы обязательного социального страхования положений. Нивелирование различий между страховыми и налоговыми платежами на концептуальном уровне способствует нестрогому подходу к целевому предназначению средств социального страхования.
Например, ст. 234 НК РФ, действовавшая до 1 января 2005 г., предусматривала, что ЕСН (взнос), зачисляемый в государственные внебюджетные фонды, предназначен для мобилизации средств для реализации права граждан на государственное и социальное обеспечение и медицинскую помощь. Из этой нормы вытекало, что ЕСН может служить источником финансирования как страховых, так и нестраховых социальных выплат . А это подрывает основы социального страхования.
С отменой этой статьи средства, поступающие от уплаты, не утратили целевого характера использования (согласно п. 3 ст. 9 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется за счёт сумм ЕСН, зачисленных в федеральный бюджет). Целевой характер использования средств ЕСН, зачисляемых в бюджеты фонда социального страхования Российской Федерации и фондов обязательного медицинского страхования, определяется положениями бюджетного законодательства (глава 17 БК РФ, законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год) и законодательства о социальном страховании.
Федеральным законом от 20 июля 2004 г. № 70-ФЗ «О внесении изменений в главу 24 части второй Налогового кодекса Российской Федерации, Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации » и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» с 2005 г. совокупная базовая ставка единого социального налога снижена на 9,6 процентных пункта (с 35,6 до 26,0 %). Следует отметить, что в результате снижения ставки единого социального налога уже в 2005 г. в федеральный бюджет и бюджеты государственных фондов недопоступили значительные суммы средств - свыше 300 млрд. руб. Таким образом, на выплату базовой части пенсии отчислялось 6 % (вместо 14 %, как было указано выше), а на выплату страховой и накопительной части пенсии оставлено, как и ранее, 14 %.
При введении ЕСН были также приняты важнейшие решения в отношении социального страхования как экономической системы - в частности, были снижены тарифы на обязательное социальное страхование, введена регрессивная шкала по взиманию взносов с заработной платы. Декларируемые при этом цели в целом совпадали с целями либерализации экономики и облегчения налоговой нагрузки на работодателя и на социальные группы, имеющие более высокий доход:
Упрощение для работодателя перечисления взносов;
Повышение собираемости налогов;
Снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;
Стимулирование работодателя не уходить от уплаты налогов и т.д.
О результативности такой политики за прошедшее время поступают самые разноречивые сведения.
Будучи отстранены от функции сбора страховых средств и их аккумуляции, внебюджетные фонды стали неполноценными распорядителями страховых средств. Средства собираются на счетах казначейства, создавая возможность их нецелевого использования в связи с хроническими сложностями с пополнением бюджета. Такая опасность традиционно существует и более или менее успешно преодолевается при таком же распределении функций в странах, где уже сложилась более эффективная межведомственная координация при управлении государственными финансами, где существуют традиции в повышении открытости и прозрачности управления.
Специального регулирования, безусловно, потребовало обязательное социальное страхование в отношении не наёмных работников в ходе изменения порядка уплаты страховых взносов. Изменения были внесены и в Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 148-ФЗ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности».
Ряд организаций и индивидуальных предпринимателей платили не Единый социальный налог (взнос), а единый налог на вменённый доход . Сумма этого налога рассчитывалась в регионах в зависимости от неодинаковых экономических факторов и совершенно не зависела от вклада конкретного работника в производственный процесс. Эти лица освобождены от уплаты ЕСН за себя и платят фиксированный платёж в бюджет Пенсионного фонда. Этот платёж является обязательным для уплаты и закреплен в НК РФ. Такое же положение распространено и на индивидуальных предпринимателей, частных нотариусов, адвокатов, частных детективов, членов крестьянских (фермерских) хозяйств и др.
24 июля 2009 года был принят федеральный закон № 212-ФЗ «О страховых взносах в пенсионный фонд Российской Федерации, фонд социального страхования Российской федерации, федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» отменивший ЕСН.
Статья 12. «Тарифы страховых взносов» устанавливает:
1. Тариф страхового взноса - размер страхового взноса на единицу измерения базы для начисления страховых взносов.
2. Применяются следующие тарифы страховых взносов:
1) Пенсионный фонд Российской Федерации - 26 процентов;
2) Фонд социального страхования Российской Федерации - 2,9 процента;
3) Федеральный фонд обязательного медицинского страхования - 2,1 процента;
4) территориальные фонды обязательного медицинского страхования - 3 процента.
Исчисление дохода с целью уплаты в ПФР ведётся нарастающим итогом с начала года по каждому работнику.
С 1 января 2010 г. вступили в силу поправки, внесённые в Налоговый кодекс РФ. Изменения затрагивают первую часть Кодекса, а также главы об НДС, акцизах, НДФЛ, спецрежимах, транспортном и земельном налогах, налоге на имущество организаций. Большое количество внесённых изменений касается порядка расчета налога на прибыль. Однако самым значимым событием текущего года стала замена ЕСН страховыми взносами.
Под формами социального обеспечения понимаются организационно-правовые способы его осуществления.
1. способ аккумуляции средств в финансовых источниках, за счет средств которых предоставляется социальное обеспечение;
2. круг субъектов, обеспечиваемых за счет средств определенного финансового источника;
3. виды обеспечения за счет данного источника конкретного круга субъектов; 4. систему органов осуществляющих социальное обеспечение.
Используемые в России на современном этапе формы социального обеспечения можно классифицировать по степени их централизации на централизованные, региональные, а также местные, локальные.
Централизованные формы в свою очередь подразделяются на:
обязательное социальное страхование;
социальное обеспечение за счет бюджетных средств;
смешанную форму социального обеспечения, применяемую для определенных специальных субъектов. 1
§2.Источники финансирования форм по социальному обеспечению
Финансовой основой системы обязательного социального страхования являются соответствующие фонды, не входящие в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Средства этих фондов изъятию не подлежат и являются федеральной собственностью.
Источниками поступлений денежных средств в бюджеты обязательного социального страхования являются: страховые взносы, дотации, другие средства федерального бюджета.
Управление системой обязательного социального страхования осуществляет Правительство РФ в соответствии с Конституцией и законодательством РФ.
В России с начала 90-х годов созданы как самостоятельные кредитно-финансовые системы четыре фонда:
Пенсионный Фонд Российской Федерации;
Фонд социального страхования Российской Федерации;
Фонды Обязательного Медицинского Страхования
Основными доходами этих фондов являются страховые взносы.
С января 2001 г. контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в государственные социальные внебюджетные фонды уплачиваемых в составе единого социального налога средств осуществляется налоговыми органами РФ. Что касается порядка расходования средств, зачисляемых в фонды, а также иных условий, связанных с использованием этих средств, то они, как и прежде, устанавливаются законодательством РФ.
Виды страхового обеспечения соответствуют конкретным видам социального страхового риска.
Федеральный Закон «Об основах обязательного социального страхования» к видам социальных страховых рисков относят следующие:
Необходимость получения медицинской помощи;
Временную нетрудоспособность;
Трудовое увечье и профессиональное заболевание;
Материнство;
Инвалидность;
Наступление старости;
Потерю кормильца;
Признание безработным;
Смерть застрахованного лица или нетрудоспособных членов его семьи;
Находящихся на его иждивении. 2
Вторая централизованная форма социального обеспечения - это социальное обеспечение за счет бюджетных средств. При этом имеются в виду выделение ассигнований на нужды социального обеспечения из средств не только федерального бюджета, но и из бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов. Централизованный характер данного организационно-правового способа осуществления социального обеспечения выражается в том, что круг обеспечиваемых и виды социального обеспечения устанавливаются федеральными законами, в связи с чем имеют обязательную силу на всей территории России, то есть гарантируются самим государством. На федеральном уровне определяется также источник финансирования расходов: либо средства федерального бюджета, либо средства бюджета субъекта Российской Федерации, либо средства местных бюджетов.
К кругу лиц, обеспечиваемых за счет бюджетных средств, относятся лица, получающие обеспечение в связи с определенной общественно-полезной деятельностью; все население страны, обеспечиваемое определенными видами социального обеспечения без какой-либо связи с трудом человека.
Многообразие видов социального обеспечения за счет бюджетных средств обусловливает и многообразие органов, предоставляющих такое обеспечение. Это специальные службы определенных ведомств, а также органы социальной зашиты населения, здравоохранения, образования, службы занятости, опеки и попечительства и др.
На современном этапе достаточно четко обозначилась еще одна - третья централизованная форма социального обеспечения социального обеспечения, хотя всей полнотой признаков, характерных для полнокровно функционирующих форм, она еще не обладает. Речь идет о смешанной форме социального обеспечения, когда государство одновременно использует в отношении определенных субъектов первую и вторую форму социального обеспечения. В данном случае на социальное обеспечение указанных трудящихся, предоставляемое в связи с особой их деятельностью, в качестве финансового источника используются одновременно как средства фонда социального страхования, так и бюджетные средства. Какого-либо особого способа аккумуляции средств для этих целей в настоящее время пока не установлено.
К кругу лиц, на которых распространяется смешанная форма социального обеспечения, относятся судьи, прокурорские работники, государственные служащие, депутаты.
Наряду с централизованными, выделяются региональные формы социального обеспечения.
Конституция Российской Федерации относит правовое регулирование отношений в сфере социального обеспечения к совместной компетенции органов федеральной власти и субъектов Федерации. Реализуя свое право на регулирование указанных отношений, субъекты Российской Федерации принимают собственные законы и другие акты, которые не могут понизить федеральный уровень стандарта в социальном обеспечении. Следовательно, этот уровень может быть только повышен. Региональные формы социального обеспечения представляют собой организационно-правовые способы осуществления дополнительных мер по социальному обеспечению населения на уровне субъекта Российской Федерации за счет его собственных финансовых источников. При этом круг лиц, пользующихся дополнительными мерами социальной защиты, виды такой защиты и органы, которые ее предоставляют, определяются самими субъектами Российской Федерации. 3
К числу местных, локальных форм социального обеспечения относятся организационно-правовые способы осуществления дополнительных мер социальной защиты населения, используемые органами муниципальной власти, субъектами социально-партнерских соглашений, коллективного договора. Именно эти органы и субъекты определяют способ аккумуляции финансовых средств, круг лиц для которых предусматриваются меры дополнительной социальной поддержки, виды такой поддержки и способы ее предоставления. На современном этапе локальные формы приобретают особое значение, ибо именно они максимально приближены к человеку и могут своевременно реагировать на все социальные риски локального характера, хотя ресурсы здесь пока еще не ограничены. Под формами социального обеспечения понимаются организационно-правовые способы его осуществления.
К специфическим признакам форм социального обеспечения принято относить:
1) способ аккумуляции средств в финансовых источниках, за счет средств которых предоставляется социальное обеспечение;
2) круг субъектов, обеспечиваемых за счет средств определенного финансового источника;
3) виды обеспечения за счет данного источника конкретного круга субъектов; 4) систему органов, осуществляющих социальное обеспечение.
Формы социального обеспечения постоянно трансформируются.
Значение организационно-правовых способов осуществления социального обеспечения заключается в том, что они позволяют государству и обществу наиболее рационально распределять через систему социального обеспечения совокупный валовой продукт, положив в основу такого распределения принципы социальной справедливости.
Исторический путь, который прошли в своем становлении системы социального обеспечения развитых стран, свидетельствует о том, что основополагающим критерием при выборе той или иной формы социального обеспечения является социальное положение человека, т. е. обеспечивается ли он как работник (настоящий либо в прошлом) либо как член общества вне всякой связи с трудовой деятельностью. Именно с учетом этого критерия в развитых странах сложились на национальном уровне две основные формы социального обеспечения: работника (в случае смерти - его семьи) в порядке обязательного социального страхования и члена общества без учета его трудового вклада в порядке государственного социального обеспечения. Эти формы во многих государствах применяются в сочетании с многообразными дополнительными формами (отраслевым, профессиональным, производственным страхованием; системами социального обеспечения, в основу которых положены накопительные принципы, и др.).
Внебюджетные фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями. Денежные средства фондов находятся в государственной собственности, но не входят в состав бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ и административно-территориальных образований, изъятию не подлежат.
Основными источниками финансирования данной системы являются:
- - средства системы обязательного социального страхования, консолидируемые в фондах конкретных видов страхования;
- - средства бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации - федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов;
- - средства организаций и индивидуальных предпринимателей (работодателей);
- - средства добровольного социального страхования.
Правовые и финансовая основы обязательного социального страхования практически были сформированы в 1990-1991 гг. Тогда были созданы внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения РФ, а также приняты правовые акты, регламентирующие деятельность данных фондов.
Каждый из указанных фондов отвечает за финансирование мер страхового обеспечения, соответствующих определенной группе социальных страховых рисков:
- 1) ПФР - старость, инвалидность, потеря кормильца
- 2) ОМС - необходимость получения медицинской помощи
- 3) ФСС - временная нетрудоспособность, материнство, необходимость ухода за маленькими детьми
- 4) ГФЗ - признание безработным
Средства на выплату трудовых пенсий, социально-страховых пособий и медицинскую помощь в рамках ОМС концентрируются в централизованных внебюджетных фондах социального страхования. Оказание государственной социальной помощи, социальное обслуживание, предоставление льгот осуществляется за счет бюджетов различных уровней.
Под фондом социального обеспечения мы понимаем следующее. Во-первых, в его состав входят специально предназначенные для нужд социального обеспечения специализированные страховые внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ (в дальнейшем - ПФР), Фонд социального страхования РФ (в дальнейшем - ФСС РФ), фонды обязательного медицинского страхования (в дальнейшем - фонды ОМС).
Во-вторых, та часть государственного бюджета (имеется в виду иерархия бюджетов по вертикали бюджетной классификации - федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты), которая непосредственно направляется на социальное обеспечение граждан, не подлежащих прямому обязательному социальному страхованию. К ним относятся: дети; граждане, имеющие детей; военнослужащие и члены их семей; государственные служащие и члены их семей; некоторые категории безработных и иных граждан в случаях, установленных законом. По российскому законодательству названные социальные внебюджетные фонды, как и средства из государственного бюджета, выделяемые на нужды социального обеспечения, организационно не объединены в одном государственном фонде социального обеспечения. Поэтому о нем можно говорить, как об экономической категории. Фонд социального обеспечения является главным фактором, определяющим материальное и социальное положение "еще", "временно" и "уже" нетрудоспособных, безработных и иных категорий граждан. Социальные внебюджетные фонды на федеральном уровне организационно также не объединены. Фактически общее руководство и управление ими осуществляет Правительство РФ. Состав средств социальных внебюджетных фондов свидетельствует, прежде всего, о воплощении принципа обязательного участия трудящихся в формировании и участии в финансировании средств на социальное обеспечение, а также о целевом расходовании указанных средств. Неуплата работодателями за своих наемных работников страховых взносов не должна лишать их права на обеспечение по системе обязательного социального страхования. Данное предписание следует рассматривать как гарантию предоставления социального обеспечения. Надо полагать, законодатель учитывает негативные последствия проводимых экономических реформ для граждан, пытающихся способом самозанятости решать вопросы собственного материального, а зачастую и физического выживания.
Поясним это на примере. В условиях спада промышленного производства многие работники предприятий регистрируются в качестве индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица. Нечеткость правовой регламентации, а в отдельных случаях неурегулированность и пробелы в финансовом и налоговом законодательстве позволяют им заведомо существенно занижать или утаивать реальные доходы. А это ведет к снижению размера вносимых страховых взносов (единого социального налога) в социальные внебюджетные фонды. Получается так, что расходы на отдельные виды обеспечения по обязательному социальному страхованию могут превышать доходы социальных внебюджетных фондов, направляемые на социальное обеспечение.
Таким образом, государственный бюджет экономически объединяет все источники финансирования социального обеспечения в одну систему. К финансированию социального обеспечения подключаются также страховые взносы самих работников, например, по обязательному пенсионному страхованию.
Тем самым государство гарантирует фактическое осуществление гражданами права на социальное обеспечение. (Конечно, уровни экономического, духовного и политического развития страны оказывают непосредственное влияние на возможности как всего права, так и правового регулирования отношений по социальному обеспечению. Чем выше уровень их развития, тем стабильнее положение дел в социальной сфере государства. Отсутствие достаточных финансовых ресурсов снижает степень участия государства в эффективном осуществлении гражданами своих прав в области социального обеспечения). Как мы видим, основными источниками социального обеспечения являются средства социальных внебюджетных фондов и ассигнования из государственного бюджета. В качестве главного принципа осуществления обязательного социального страхования в Законе 1999 г. об основах социального страхования выделяется принцип автономности финансовой системы названного страхования. Поэтому бюджеты социальных внебюджетных фондов не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. Одновременно надо отметить еще одну особенность бюджетов социальных фондов - они не подлежат изъятию.
Бюджеты социальных фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год утверждаются федеральнымизаконами (ст. 15 Закона об основах социального страхования).
Источниками поступлений денежных средств в бюджеты социальных внебюджетных фондов являются: а) единый социальный налог; б) страховые взносы; в) дотации, другие средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством РФ; г) штрафные санкции и пеня; д) денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам; е) доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования; ж) иные поступления, не противоречащие законодательству.
Размер тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование до 2001 г. устанавливался ежегодно. С 1 января 2001 г. была введена в действие глава 24 Налогового кодекса РФ "Единый социальный налог" (в дальнейшем - ЕСН) (СЗ РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 33-40.). Теперь установлен новый порядок исчисления и уплаты взносов в вышеназванные страховые внебюджетные фонды. В Налоговом кодексе РФ (в дальнейшем - НК РФ) дается указание на круг плательщиков ЕСН в страховые внебюджетные фонды. Ими признаются как юридические, так и физические лица: а) лица, производящие выплаты физическим лицам (к ним относят организации; индивидуальных предпринимателей; физических лиц, не признаваемых индивидуальными предпринимателями); б) индивидуальные предприниматели, адвокаты (члены крестьянского (фермерского) хозяйства приравниваются к индивидуальным предпринимателям). В тех случаях, если плательщик ЕСН одновременно относится к нескольким категориям вышеприведенных налогоплательщиков, он исчисляет и уплачивает налог по каждому основанию.
В ст. 236 НК РФ определен равный для всех плательщиков ЕСН объект налогообложения, к которому относятся: выплаты и иные вознаграждения, начисляемые плательщиками ЕСН в пользу физических лиц по трудовым и гражданско-правовым договорам (предметом которых является выполнение работ, оказание услуг, за исключением вознаграждений, выплачиваемых индивидуальным предпринимателям), а также по авторским договорам, и доходы от предпринимательской либо иной профессиональной деятельности за вычетом расходов, связанных с их извлечением и пр. В ст. 237 НК РФ дается расшифровка налоговой базы отдельных категорий налогоплательщиков. Она определяется как сумма выплат и иных вознаграждений, начисленных налогоплательщиками за налоговый период в пользу физических лиц. В ст. 238 НК РФ приводятся перечни, не подлежащие налогообложению. Налоговым кодексом РФ предусматриваются налоговые льготы (ст. 239ч.2НКРФ.). Например, от уплаты ЕСН освобождаются: организации любых организационно-правовых форм - с сумм выплат и иных вознаграждений, не превышающих в течение налогового периода 100000 руб. на каждого работника, являющегося инвалидом I, II или III группы, и т.п.
Таким образом, вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти РФ. Эти средства предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение: по возрасту; по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей; в случае безработицы; на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Расчетной базой для начисления страховых взносов являются выплаты, начисленные в виде заработной платы, либо иные источники, определяемые в соответствии с законодательством РФ для граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию.
Исходя из того, что социальный страховой взнос представляет собой возмездный обязательный платеж, который уплачивается плательщиками в бюджеты фондов социального страхования и целевым назначением которого является материальное обеспечение граждан в порядке обязательного социального страхования, было бы целесообразно единый социальный налог заменить данными взносами.
Тарифы страховых взносов установить единые для всех плательщиков, например, в ПФР - 20-28 процентов, в ФСС РФ - 2,9-3,5 процентов, в Федеральный фонд ОМС - 1,1 процента, в территориальные фонды ОМС - 2,0 процента. Пониженный тариф можно было бы установить для сельскохозяйственных производителей, индивидуальным предпринимателям, производящим выплаты физическим лицам, и другим организациям.
К числу плательщиков социального налога (взноса) относятся:
- 1) работодатели, производящие выплаты наемным работникам, в том числе: бюджет тариф социальный страхование
- - организации;
- - индивидуальные предприниматели;
- - родовые, семейные общины малочисленных народов Севера, занимающиеся традиционными отраслями хозяйствования;
- - крестьянские (фермерские) хозяйства;
- - физические лица;
- 2) индивидуальные предприниматели, родовые, семейные общины малочисленных народов Севера, занимающиеся традиционными отраслями хозяйствования, крестьянские (фермерские) хозяйства, адвокаты.
Особые правила в исчислении социального налога (взноса) установлены ст. 235-238 Налогового кодекса РФ (ч. 2).
Разграничение полномочий по правовому регулированию отношений в сфере социального обеспечения между федеральными и региональными органами государственной власти. Участие органов местного самоуправления в регулировании отношений по социальному обеспечению.
Правовая основа оказания социально-обеспечительной помощи на федеральном и региональном уровнях заложена в п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. В соответствии с данной нормой координация вопросов социального обеспечения относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В настоящий момент на федеральном уровне действует большое количество нормативных правовых актов по основным направлениям оказания социально-обеспечительной помощи – предоставление пособий, предметов первой необходимости, компенсаций, услуг и льгот. Соответствующая нормативная база деятельности по оказанию гражданам комплексной социально-обеспечительной поддержки постепенно создается и на региональном уровне . При этом региональная система нормативных правовых актов в этой области основывается как на Конституции РФ, так и нормах Уставов (Конституций) самих субъектов Федерации.
Участие органов местного самоуправления в регулировании отношений по социальному обеспечению ограничено пределами муниципального образования. Большинство актов органов местного самоуправления в области социально-обеспечительной помощи так или иначе направлены на реализацию положений, закрепленных в нормативных актах федерального и регионального уровней. В то же время муниципальные органы власти нередко проявляют нормотворческую самостоятельность и автономно принимают акты, предусматривающие предоставление «новых» видов социально-обеспечительной помощи с автоматическим их финансированием за счет собственных средств.
Основными источниками социального обеспечения нетрудоспособных граждан являются специализированные (внебюджетные) фонды конкретных видов социального страхования, в основу формирования которых положены страховые принципы (т.е. уплата страховых взносов). Такими фондами являются: Пенсионный фонд РФ; ФСС; Государственный фонд занятости; Фонд обязательного медицинского страхования.
ФЗ« Об основах обязательного социального страхования» в качестве основного принципа осуществления обязательного социального страхования выделяет принцип автономности финансовой системы обязательного социального страхования (ст. 4 Закона). Бюджеты фондов обязательного социального страхования не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Средства обязательного социального страхования являются федеральной государственной собственностью, расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, и изъятию не подлежат. В соответствии со ст. 17 ФЗ « Об основах обязательного социального страхования» источниками поступлений денежных средств в бюджеты обязательного социального страхования являются: § страховые взносы; § дотации, другие средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством РФ; § штрафные санкции и пени; § денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам; § доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования; § иные поступления, не противоречащие законодательству РФ.
Размер тарифа страхового взноса в конкретные фонды обязательного социального страхования (Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования и др.) устанавливается федеральным законом (как правило, ежегодно) дифференцированно по каждому фонду. Дифференциация тарифов страхового взноса на обязательное социальное страхование осуществляется с учетом вероятности наступления социальных страховых рисков, а также возможностей исполнения страховых обязательств. Расчетной базой для начисления страховых взносов являются выплаты, начисленные в виде заработной платы, либо иные источники. В частности, для индивидуальных предпринимателей это может быть доход или стоимость патента; для других граждан - вознаграждения по гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ или оказание услуг, а также по авторским договорам. Виды выплат, на которые не начисляются страховые взносы, определяются Правительством РФ. Ежегодно в РФ принимались федеральные законы о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды.
Денежные средства обязательного социального страхования хранятся на счетах ЦБРФ, а также на счетах иных банков, перечень которых определяется Правительством РФ. Плата за банковские услуги по операциям со средствами обязательного социального страхования не взимается.
С переходом к рыночным условиям основными источниками социального обеспечения нетрудоспособных граждан являются специализированные (внебюджетные) фонды конкретных видов социального страхования, в основу формирования которых положены страховые принципы (т.е.
Уплата страховых взносов). Такими фондами являются:
ь Пенсионный фонд Российской Федерации;
ь Фонд социального страхования;
ь Государственный фонд занятости;
ь Фонд обязательного медицинского страхования.
Принятый 16 июля 1999 г. Федеральный закон « Об основах обязательного социального страхования» в качестве основного принципа осуществления обязательного социального страхования выделяет принцип автономности финансовой системы обязательного социального страхования (ст. 4 Закона).
Бюджеты фондов обязательного социального страхования не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Средства обязательного социального страхования являются федеральной государственной собственностью, расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, и изъятию не подлежат.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона « Об основах обязательного социального страхования» источниками поступлений денежных средств в бюджеты обязательного социального страхования являются:
§ страховые взносы;
§ дотации, другие средства федерального бюджета, а также средства иных бюджетов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
§ штрафные санкции и пени;
§ денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам;
§ доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования;
§ иные поступления, не противоречащие законодательству Российской Федерации.
Размер тарифа страхового взноса в конкретные фонды обязательного социального страхования (Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования и др.) устанавливается федеральным законом (как правило, ежегодно) дифференцированно по каждому фонду. Дифференциация тарифов страхового взноса на обязательное социальное страхование осуществляется с учетом вероятности наступления социальных страховых рисков, а также возможностей исполнения страховых обязательств.
Расчетной базой для начисления страховых взносов являются выплаты, начисленные в виде заработной платы, либо иные источники. В частности, для индивидуальных предпринимателей это может быть доход или стоимость патента; для других граждан - вознаграждения по гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ или оказание услуг, а также по авторским договорам. Виды выплат, на которые не начисляются страховые взносы, определяются Правительством РФ. Ежегодно в Российской Федерации принимались федеральные законы о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Так, в 1995 г. это был Федеральный закон от 10 января 1995 г. № 3-ФЗ; в 1996 г. - Федеральный закон от 21 декабря 1995 г. № 207-ФЗ; в 1997 г. - Федеральный закон от 5 февраля 1997 г. № 26-ФЗ;
в 1998 г. - Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 9-ФЗ, в 1999 г. - Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 1- ФЗ. Размер страховых взносов на 2000 г. установлен Федеральным законом « О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 2000 год» от 20 ноября 1999 г. № 197-ФЗ.
Анализ развития законодательства о страховых тарифах за последние годы показывает ярко выраженные две тенденции - увеличение налогооблагаемой базы и увеличение размера страхового тарифа. Такие тенденции объясняются, прежде всего, недостатком финансовых ресурсов, аккумулируемых в социальных фондах (особенно это касается Пенсионного фонда РФ).
Плательщиками страховых взносов являются как юридические лица (работодатели), так и физические лица (наемные работники; лица, работающие по гражданско-правовым договорам; индивидуальные предприниматели).
На 2000 год установлены следующие размеры страховых тарифов: В Пенсионный фонд Российской Федерации:
28% - для работодателей-организаций; 20,6% - для работодателей-организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции; 28% + 14% - для работодателей-организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации для физических лиц; 20,6% (с дохода) - для индивидуальных предпринимателей, частных Детективов, частных нотариусов; 20,6% - для адвокатов; 1% - для наемных работников, а также лиц, работающих по гражданско-правовым договорам.
В случаях, если указанные физические лица осуществляют наем рабочей силы (в любой форме) они обязаны дополнительно уплачивать в Пенсионный фонд РФ 28% с выплат в денежной и натуральной форме, начисленных в пользу наемных работников и лиц, работающих по гражданско-правовым договорам.
В Фонд социального страхования РФ - 5,4% - для организаций-работодателей и для граждан, осуществляющих прием на работу по трудовым договорам. В Государственный фонд занятости населения РФ - 1,5% - для работодателей-организаций, работодателей - физических лиц.
В Фонды обязательного медицинского страхования РФ - 3,6% - для организаций-работодателей, индивидуальных предпринимателей, частных нотариусов, частных детективов, адвокатов, а также физических лиц, осуществляющих наем рабочей силы в любой форме. От уплаты страховых взносов в социальные страховые фонды освобождены общероссийские организации инвалидов, организации-работодатели в части выплат в пользу работников, являющихся инвалидами I, II и III групп и получающих пенсии по инвалидности, а также индивидуальные предприниматели (частные детективы, нотариусы, адвокаты), являющиеся инвалидами I, II и III групп и получающих пенсии по инвалидности.
Впервые Федеральным законом от 16 июля 1999 г. « Об основах обязательного социального страхования» предусматривается, что страховые взносы с работников, у которых размер заработной платы ниже величины прожиточного минимума, установленного законодательством Российской Федерации, не взимаются и вносятся за них страхователем-работодателем.
Денежные средства обязательного социального страхования хранятся на счетах Центрального банка Российской Федерации, а также на счетах иных банков, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации. Плата за банковские услуги по операциям со средствами обязательного социального страхования не взимается.
Одним из принципов осуществления обязательного социального страхования является устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования. Государственными гарантиями устойчивости финансовой системы является предоставление дотаций и обязательства Правительства РФ. Статьей 24 Федерального закона от 16 июля 1999 г. « Об основах обязательного социального страхования» прямо предусматривается, что в случае нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования денежных средств для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и иных установленных федеральными законами расходов, Правительство РФ при разработке проекта на очередной финансовый год предусматривает дотации финансовой системе обязательного
социального страхования в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами выплаты по обязательному социальному страхованию. Другой государственной гарантией устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования является то, что вложение временно свободных
денежных средств обязательного социального страхования может осуществляться только по обязательствам Правительства РФ, обеспечивающим их доходность. Профсоюзные организации имеют право на осуществление контроля за использованием средств обязательного социального страхования 3.